Perdebatan tentang negara kesatuan dan negara federal sering kali dimulai dari pertanyaan yang terlalu sederhana: mana yang lebih baik?
Pertanyaan itu sebenarnya kurang tepat.
Sebab tidak ada sistem pemerintahan yang secara otomatis menjamin kesejahteraan, keadilan, demokrasi, ataupun persatuan. Negara federal bisa gagal mengelola ketimpangan. Negara kesatuan juga bisa terjebak dalam sentralisasi. Yang menentukan bukan hanya bentuk negaranya, tetapi bagaimana kekuasaan, kewenangan, sumber daya, dan tanggung jawab dibagikan antara pusat dan daerah.
Di sinilah perdebatan mengenai federalisme menjadi menarik bagi Indonesia.
Indonesia memilih bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Pilihan ini memiliki alasan historis dan politik yang kuat. Negara Indonesia lahir dari perjuangan menyatukan wilayah yang sangat luas dan masyarakat yang sangat beragam. Persatuan menjadi salah satu fondasi utama republik.
Namun, persoalannya muncul ketika prinsip kesatuan diterjemahkan secara berlebihan menjadi keseragaman.
Kesatuan tidak seharusnya berarti semua daerah diperlakukan dengan cara yang sama.
Sebab Indonesia bukanlah negara yang seragam.
Kesatuan bukan berarti keseragaman
Jawa berbeda dengan Papua. Papua berbeda dengan Maluku. Maluku berbeda dengan Kalimantan. Kalimantan berbeda dengan Natuna.
Perbedaan itu bukan sekadar perbedaan geografis.
Ia menyangkut sejarah, kebudayaan, struktur ekonomi, akses terhadap pelayanan publik, biaya logistik, posisi geopolitik, bahkan pengalaman masyarakat dalam berhubungan dengan negara.
Karena itu, ketika negara membuat satu formula kebijakan yang sama untuk semua daerah, pertanyaan yang harus diajukan bukan hanya: apakah kebijakan itu adil secara administratif?
Tetapi juga:
Apakah kebijakan itu adil secara substantif?
Daerah yang berada ribuan kilometer dari pusat pemerintahan tentu menghadapi biaya pelayanan publik yang berbeda dengan daerah yang berada dekat pusat ekonomi nasional.
Membangun sekolah di daerah kepulauan tidak sama dengan membangun sekolah di kawasan metropolitan.
Mengirim bahan pokok ke pulau-pulau terluar tidak sama dengan mendistribusikannya melalui jalan darat.
Mempertahankan wilayah perbatasan juga bukan sekadar persoalan pertahanan. Di sana ada persoalan ekonomi, identitas, pendidikan, kesehatan, konektivitas, dan kehadiran negara.
Maka, memperlakukan semua daerah secara sama belum tentu menghasilkan keadilan.
Apa yang ditawarkan federalisme?
Federalisme pada dasarnya bukan sekadar membagi negara menjadi beberapa wilayah.
Inti federalisme adalah pembagian kekuasaan yang relatif permanen antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian, biasanya dijamin oleh konstitusi.
Negara bagian memiliki kewenangan tertentu yang tidak dapat begitu saja ditarik kembali oleh pemerintah pusat.
Di Amerika Serikat, Australia, Jerman, dan sejumlah negara federal lainnya, terdapat pembagian kewenangan antara pemerintah federal dan pemerintah bagian.
Keuntungan model ini adalah daerah mempunyai ruang yang lebih besar untuk menentukan kebijakannya sendiri.
Daerah dengan karakter berbeda dapat mengembangkan kebijakan yang berbeda.
Dalam konteks tertentu, ini dapat menghasilkan inovasi dan memperkuat demokrasi lokal.
Federalisme juga dapat mencegah seluruh kekuasaan politik dan ekonomi terkonsentrasi di ibu kota.
Tetapi federalisme bukan tanpa masalah.
Ia dapat menciptakan ketimpangan antardaerah. Negara bagian yang kaya sumber daya dapat berkembang jauh lebih cepat daripada daerah miskin.
Ia juga dapat menghasilkan konflik kewenangan antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian.
Bahkan dalam kondisi tertentu, identitas lokal yang terlalu kuat dapat berkembang menjadi tuntutan politik yang mengancam integrasi nasional.
Karena itu, federalisme tidak boleh dipahami sebagai obat untuk semua persoalan.
Negara kesatuan juga mempunyai kekuatan
Sebaliknya, negara kesatuan memiliki keunggulan yang tidak kecil.
Pemerintah pusat dapat menetapkan arah pembangunan nasional secara lebih terkoordinasi. Standar pendidikan, kesehatan, hukum, pertahanan, dan pelayanan publik dapat dirancang dalam kerangka nasional.
Dalam negara yang sangat luas dan plural seperti Indonesia, kemampuan menjaga satu sistem hukum dan satu identitas kewarganegaraan merupakan modal penting.
Tetapi terdapat satu bahaya yang harus selalu diwaspadai:
ketika kesatuan berubah menjadi sentralisasi.
Kesatuan membutuhkan pusat yang kuat.
Tetapi daerah juga membutuhkan ruang untuk mengatur kehidupannya sendiri.
Di sinilah batas antara negara kesatuan yang sehat dan negara kesatuan yang terlalu sentralistik menjadi penting.
Masalah Indonesia mungkin bukan bentuk negara
Karena itu, saya kira perdebatan Indonesia tidak harus segera diarahkan kepada pertanyaan:
“Haruskah Indonesia menjadi negara federal?”
Pertanyaan yang lebih mendasar adalah:
“Seberapa besar kekuasaan harus berada di Jakarta, dan seberapa besar harus diberikan kepada daerah?”
Ini merupakan pertanyaan tentang distribusi kekuasaan.
Indonesia sebenarnya sudah mengenal jawabannya melalui desentralisasi dan otonomi daerah.
Bahkan terdapat konsep yang jauh lebih menarik: desentralisasi asimetris.
Artinya, tidak semua daerah harus memperoleh kewenangan yang persis sama.
Daerah dengan karakter khusus dapat memperoleh perlakuan khusus.
Pendekatan semacam ini telah dikenal dalam praktik ketatanegaraan Indonesia melalui berbagai bentuk kekhususan dan keistimewaan daerah.
Dengan demikian, pilihan Indonesia sebenarnya tidak harus terjebak dalam dua kutub:
sentralisasi atau federalisme.
Ada ruang yang lebih luas di antaranya.
Dari otonomi biasa menuju otonomi yang sesuai karakter wilayah
Bayangkan Indonesia sebagai sebuah rumah besar.
Tidak semua kamar membutuhkan ukuran jendela yang sama.
Tidak semua kamar membutuhkan pintu yang sama.
Tetapi semuanya tetap berada dalam satu rumah.
Begitu pula dengan negara kesatuan.
Kesatuan tidak mengharuskan keseragaman kelembagaan.
Daerah kepulauan membutuhkan kebijakan kepulauan.
Daerah perbatasan membutuhkan kebijakan perbatasan.
Daerah dengan kekhususan sejarah dan budaya membutuhkan kebijakan yang mempertimbangkan sejarah dan budayanya.
Daerah penghasil sumber daya alam membutuhkan formula fiskal yang mempertimbangkan kontribusinya terhadap perekonomian nasional.
Dalam kerangka ini, desentralisasi bukan sekadar persoalan memindahkan sebagian urusan administratif dari kementerian ke pemerintah daerah.
Desentralisasi harus berarti memindahkan sebagian kapasitas pengambilan keputusan, sumber daya, dan tanggung jawab kepada masyarakat daerah.
Natuna memberi kita pelajaran
Natuna adalah contoh yang menarik.
Di peta Indonesia, Natuna mungkin terlihat kecil.
Tetapi secara geopolitik, ia berada di ruang yang sangat strategis.
Masyarakat Natuna hidup di wilayah perbatasan, berhadapan langsung dengan dinamika Laut Natuna Utara, sekaligus berada jauh dari pusat-pusat ekonomi nasional.
Di sini muncul paradoks.
Semakin strategis suatu wilayah bagi negara, belum tentu semakin besar kewenangan yang diberikan kepada masyarakat wilayah tersebut.
Padahal masyarakat lokal adalah mereka yang menjalani kehidupan sehari-hari di garis depan negara.
Mereka bukan hanya penghuni wilayah.
Mereka adalah bagian dari kehadiran negara.
Karena itu, pembangunan wilayah perbatasan tidak cukup diukur dari berapa banyak proyek pemerintah yang dibangun.
Ia juga harus diukur dari pertanyaan:
Apakah masyarakat perbatasan merasa bahwa negara hadir untuk mereka?
Sebab negara yang hanya hadir melalui aparat keamanan tetapi tidak hadir melalui pendidikan, kesehatan, ekonomi, transportasi, konektivitas, dan keadilan fiskal adalah negara yang hadir secara tidak lengkap.
Di sinilah gagasan tentang otonomi yang lebih kuat dan lebih asimetris menjadi relevan untuk didiskusikan.
Federalisme mengajarkan satu hal penting
Terlepas dari apakah Indonesia akan pernah memilih federalisme atau tidak, pengalaman negara-negara federal memberi kita satu pelajaran penting:
kekuasaan tidak harus selalu terkonsentrasi di pusat untuk menjaga persatuan.
Persatuan dapat dibangun melalui pembagian kekuasaan yang jelas.
Bahkan dalam kondisi tertentu, memberikan daerah kewenangan yang lebih besar justru dapat memperkuat rasa memiliki terhadap negara.
Sebab masyarakat tidak merasa sekadar menjadi objek kebijakan pusat.
Mereka menjadi subjek yang ikut menentukan masa depan wilayahnya.
Tetapi otonomi juga harus disertai tanggung jawab
Namun, memberikan kewenangan lebih besar kepada daerah bukan berarti memberikan cek kosong.
Otonomi membutuhkan transparansi.
Membutuhkan akuntabilitas.
Membutuhkan kapasitas birokrasi.
Membutuhkan demokrasi lokal yang sehat.
Dan yang paling penting: membutuhkan mekanisme pengawasan agar kekuasaan daerah tidak berubah menjadi kekuasaan elite lokal.
Sebab sentralisasi dapat melahirkan oligarki pusat.
Tetapi desentralisasi yang buruk juga dapat melahirkan oligarki daerah.
Karena itu, persoalannya bukan sekadar siapa yang memegang kekuasaan, tetapi juga bagaimana kekuasaan itu dikontrol.
Indonesia tidak harus memilih antara Jakarta dan daerah
Mungkin sudah waktunya kita berhenti melihat pusat dan daerah sebagai dua pihak yang selalu berebut kekuasaan.
Pusat dan daerah sebenarnya memiliki kepentingan yang sama: membuat negara bekerja.
Pemerintah pusat membutuhkan daerah untuk menjaga keutuhan republik.
Daerah membutuhkan pemerintah pusat untuk membangun konektivitas, redistribusi fiskal, pertahanan, diplomasi, dan standar nasional.
Yang diperlukan adalah keseimbangan.
Pusat memegang urusan yang memang harus nasional.
Daerah mengurus urusan yang lebih efektif jika diputuskan secara lokal.
Dan di antara keduanya harus terdapat mekanisme fiskal yang adil.
Dengan demikian, pertanyaan tentang federalisme tidak harus berakhir pada perubahan bentuk negara.
Ia dapat menjadi cermin untuk melihat kembali kualitas negara kesatuan kita.
Pada akhirnya, yang dipersoalkan adalah keadilan
Bagi masyarakat di pusat, bentuk negara mungkin terlihat sebagai persoalan konstitusional.
Tetapi bagi masyarakat di perbatasan, persoalannya jauh lebih sederhana.
Mereka bertanya:
Mengapa barang lebih mahal?
Mengapa transportasi lebih sulit?
Mengapa pelayanan kesehatan lebih jauh?
Mengapa akses pendidikan terbatas?
Mengapa sumber daya alam yang berada di sekitar mereka tidak selalu menghasilkan kesejahteraan yang sebanding?
Mengapa menjadi bagian dari wilayah strategis negara tidak selalu berarti memperoleh pelayanan negara yang lebih baik?
Pertanyaan-pertanyaan itu tidak otomatis membutuhkan jawaban federal.
Tetapi pertanyaan-pertanyaan itu membutuhkan jawaban tentang keadilan dalam negara kesatuan.
Karena itu, mungkin persoalan terbesar Indonesia bukan memilih federal atau kesatuan.
Persoalan terbesarnya adalah bagaimana membuat negara kesatuan yang tidak sentralistik, desentralisasi yang tidak koruptif, otonomi yang tidak melahirkan oligarki daerah, dan pembagian fiskal yang tidak membuat daerah kaya sumber daya tetap merasa miskin.
Pada akhirnya, sebuah negara tidak hanya dinilai dari bagaimana ia menggambar batas wilayahnya.
Ia dinilai dari bagaimana negara memperlakukan manusia yang hidup di dalam batas tersebut.
Dan bagi masyarakat perbatasan, ada satu ukuran yang paling sederhana:
Seberapa jauh negara terasa hadir dalam kehidupan sehari-hari mereka.
Sebab bagi mereka, negara bukanlah sekadar Jakarta.
Negara adalah sekolah yang mereka datangi, rumah sakit tempat mereka berobat, kapal yang menghubungkan pulau-pulau mereka, harga kebutuhan pokok yang mereka bayar, jaringan internet yang mereka gunakan, dan masa depan anak-anak mereka.
Di situlah perdebatan tentang federalisme dan negara kesatuan akhirnya kembali kepada pertanyaan yang paling dasar:
Bukan di mana negara berada, tetapi apakah negara benar-benar hadir.***
Komentar